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Referendum, Onida: “Una riforma né bella né condivisa, ma inutile e dannosa”

Referendum, Onida: “Una riforma né bella né condivisa, ma inutile e dannosa”

di Emanuele Rebuffini

«Il problema è che questa riforma non è né bella né condivisa. E il nostro Paese merita di più che non riforme pasticciate, usate per dare dimostrazioni di forza o per inseguire l’antipolitica all’insegna della riduzione dei costi di funzionamento delle istituzioni»: così si conclude “Perché è saggio dire no. La vera storia di una riforma che ha cambiato verso” (Rubbettino), prezioso volumetto in cui uno dei più autorevoli costituzionalisti italiani, Valerio Onida, smonta alcune delle narrazioni un po’ furbesche del fronte del sì, dialogando con Gaetano Quagliariello, già ministro delle riforme nel governo Letta. Valerio Onida, Presidente emerito della Corte Costituzionale, già Presidente della Scuola Superiore della Magistratura e dell’Associazione Italiana Costituzionalisti, ha fatto parte prima del gruppo dei “saggi” che nel marzo 2013 il Presidente Giorgio Napolitano chiamò per tentare di individuare i possibili punti di convergenza tra le forze politiche, e successivamente della Commissione per le riforme istituzionali voluta dal premier Enrico Letta e presieduta proprio dal ministro Quagliariello, ovvero i 42 “parrucconi” secondo la narrazione renziana.

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Presidente, la riforma Renzi-Boschi dovrebbe migliorare il funzionamento delle istituzioni, razionalizzare e velocizzare il procedimento legislativo, dare voce alle autonomie. Perché dire no?

Essenzialmente per due ragioni di metodo e per due ragioni di merito. Partiamo dal metodo: è una riforma potpourri. La legge di revisione costituzionale interviene su oggetti molto diversi, anche eterogenei, e sottoporre ad un voto unico un testo così variegato va contro la libertà di voto dell’elettore, che dovrebbe essere in grado di poter dire sì o no su ciascun punto della riforma e non su di un unico pacchetto. Inoltre, pur partendo da un intento originario di ricerca di larghi consensi, si è ridotta ad essere una riforma di maggioranza e questo rischia di indebolire il senso della Costituzione come terreno comune, una ‘casa’ che esprime le basi comuni della convivenza civile e politica. Per cui domani ciascuna maggioranza si sentirà autorizzata a incidere sulla Carta costituzionale, che è invece una delle poche cose che bisognerebbe scrivere insieme.

Veniamo alle obiezioni di merito…

Mi limito ai due aspetti più importanti: la riforma del bicameralismo e quella dei rapporti tra Stato e Regioni. Non sono per nulla affezionato al bicameralismo paritario, ma la trasformazione del Senato in una Camera espressione delle Regioni richiederebbe che le istituzioni regionali possano esprimere realmente la loro voce in quell’assemblea, intervenendo efficacemente nella deliberazione delle leggi che abbiano particolare rilevanza per le autonomie. Invece la composizione del Senato prevede una elezione da parte del consiglio regionale di alcuni suoi membri e di un Sindaco per Regione, che non si sa chi rappresenti. Essendo eletti con un sistema proporzionale, i senatori porteranno la voce del loro partito e non la voce della Regione.

Quindi il Senato disegnato dalla riforma Renzi-Boschi non sarà una vera Camera delle Autonomie, un luogo di compensazione legislativa tra livello nazionale e regionale. Altro che Bundesrat tedesco…

Nel Bundesrat votano i vari Länder, cioè gli Stati. I senatori dovrebbero essere espressi dalle Regioni ed essere portatori della voce unitaria della Regione di appartenenza, invece essendo eletti proporzionalmente, la loro sarà la voce dei singoli partiti. E non è neppure prevista la presenza dei presidenti delle Regioni! Le competenze del nuovo Senato sono deboli, sono poche, e sulle leggi più importanti il Senato potrà solo chiedere delle modifiche sulle quali la Camera si pronuncerà poi definitivamente.

Ma in questo modo non si renderà più rapido ed efficiente l’itinerario legislativo?

Dal punto di vista tecnico una qualche accelerazione del procedimento legislativo potrebbe esserci, dal momento che si evitano ripetuti rimpalli tra una Camera e l’altra. Al tempo stesso, però, ai fini della produttività dei lavori parlamentari, le due Camere possono talvolta rappresentare un vantaggio, infatti quando ci sono più provvedimenti legislativi da esaminare e approvare, le due Camere procedono separatamente ad esaminare provvedimenti diversi che poi si scambiano, il che consente di portare contemporaneamente all’esame del Parlamento più testi e argomenti. Ma la qualità e la quantità delle leggi, che oggi sono persino troppe, non dipendono dall’itinerario parlamentare, ma dal come vengono proposte e confezionate già in sede governativa. Il vero tema è la cattiva fattura delle leggi. Qualche anno fa si disse che si doveva delegificare in modo massiccio, ma non si è dato seguito a quell’indirizzo e così continuiamo a produrre molte leggi di scarsa qualità e comprensibilità. Anche gli addetti ai lavori fanno spesso fatica a ricostruire la disciplina legislativa di una materia. La qualità del procedimento legislativo nulla guadagna da questa riforma, mentre servirebbe ridurre lo spazio in cui intervengono dettagliate norme di legge, evitando anche che il Parlamento sia sempre meno consapevole di ciò che approva.

I sostenitori del Sì sostengono che il bicameralismo perfetto sia fonte di instabilità politica

È improprio addebitare al bicameralismo paritario la causa dello stallo politico-istituzionale in cui è incorso il Paese, come se la difficoltà di dare vita a una maggioranza dipendesse dall’esistenza delle due Camere. Nel 2013 per la prima volta le due Camere non sono riuscite ad esprimere la stessa maggioranza. La stabilità non è frutto dell’unicità della Camera, ma richiede dei presupposti politici perché nel sistema parlamentare le maggioranze si formano e vengono meno per ragioni politiche. Può dipendere in parte dal meccanismo elettorale, ma questo non ha a che fare con la Costituzione. Abolire il Senato come Camera politica non incide di per sé sulla stabilità del governo e della sua maggioranza.

Veniamo all’altra critica di merito, ovvero la riforma del Titolo V. Il centro sinistra ha sempre voluto valorizzare le autonomie territoriali, ora invece si assiste a un’impronta di tipo statalista.

L’ispirazione di fondo della riforma è una forte ricentralizzazione, quindi un completo rovesciamento dell’impostazione autonomistica seguita dal legislatore nel 2001. Allora sono stati commessi errori, ma anziché limitarsi a correggerli si è preferito riportare alla competenza esclusiva dello Stato tutte le più tipiche materie che interessano direttamente la Regione, dal governo del territorio alla salute all’istruzione professionale, sopprimendo le competenze concorrenti ovvero quelle in cui lo Stato ha il compito di dettare i principi e le Regioni il compito di legiferare in dettaglio. L’Ulivo nel 2001 fece una riforma fortemente autonomista e la fece, sbagliando, a stretta maggioranza. Sono passati 15 anni, non 70, e oggi lo stesso centro sinistra propone l’opposto, e ancora una volta con una maggioranza ristretta. Il più grave errore di questa riforma sta proprio nel voler ridimensionare fortemente lo spazio delle autonomie territoriali, svuotando le Regioni di ogni significativa competenza legislativa, anche in ambiti che tradizionalmente ricadono nella loro sfera di intervento, e ricorrendo a una formula ambigua, quella secondo cui lo Stato detterà “disposizioni generali e comuni”. Cosa vuol dire? In sostanza che l’autonomia delle Regioni sarà quella e solo quella che lo Stato riterrà opportuno lasciare loro. Quindi, una competenza integrativa, meramente attuativa, e le Regioni cessano di esistere come enti politici. La ricentralizzazione operata con il Titolo V e la configurazione del Senato come Camera ‘debole’ rendono questa riforma non solo inutile, ma dannosa, e mi sorprende che le Regioni non si siano fatte sentire con l’energia che il tema richiederebbe.

Renzi e la Boschi insistono molto sul fatto che questa riforma ridurrà i costi della politica

Secondo il Presidente del Consiglio questo sarebbe il cuore della riforma e la cosa lascia davvero perplessi. Le istituzioni non si riformano per risparmiare, si riformano per renderle più efficienti. Trasecolo nel sentire il più alto esponente del Governo che parla di “poltrone” da “tagliare” a proposito di cariche elettive. La democrazia rappresentativa è fatta di cariche elettive: che poi il loro numero debba essere calibrato in rapporto alle esigenze di rappresentanza e alla funzionalità delle istituzioni, questo è un altro discorso. Bene ragionare sul numero dei parlamentari, ma qui assistiamo a una contraddizione clamorosa: il numero dei deputati rimane invariato e si agisce solo sul numero dei senatori. E poi, quali sono i costi di cui si parla? Se si fa riferimento alle indennità che percepiscono coloro che ricoprono cariche elettive, su questo tema la Costituzione dice una cosa sola: esiste un’indennità stabilita dalla legge per rendere accessibili le cariche elettive da parte di tutti, indipendentemente dalle loro condizioni economiche. La Costituzione non dice quale è la misura dell’indennità. Quando si afferma che abbiamo i parlamentari più pagati d’Europa posso essere d’accordo, ma cosa c’entra la Costituzione? Si intervenga con una legge! Le indennità dei deputati non vengono affatto toccate dalla riforma (mentre si vogliono limitare solo le indennità dei consiglieri regionali), e dire che grazie alla riforma si riducono i costi della politica è solo demagogia populista.

Nel fronte del No c’è chi accusa la riforma di aprire la strada all’autoritarismo. Quello che è certo è che il combinato disposto tra riforma ed Italicum ci consegnerebbe un Parlamento dominato da un unico partito e dal suo leader…

L’accusa di autoritarismo alla riforma in quanto tale è infondata. Il problema sta in una legge elettorale che prevede un premio di maggioranza che porta un solo partito, anche se votato da una minoranza, ad avere la maggioranza assoluta nell’unica Camera politica. Per di più, avendo mantenuto intatto il numero dei deputati e ridotto quello dei senatori, questo fa sì che la Camera finisce per avere un peso preponderante in seno al Parlamento in seduta comune, che è l’assemblea chiamata ad eleggere il Presidente della Repubblica ed una parte dei componenti del Consiglio Superiore della Magistratura. Quindi potremmo avere un Presidente della Repubblica eletto come espressione di un unico partito.

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